Administrasi Negara Dan Masalah-Masalah Kenegaraan

Administrasi Negara Dan Masalah-Masalah Kenegaraan 

a. Birokrasi 

Top management dari Administrasi Negara bersifat Politis, mereka sering disebut sebagai birokrasi. Birokrasi merupakan suatu organisasi negara yang dipimpin oleh pejabat pilihan negara dan bersifat non karier, mereka dipilih berdasarkan periode waktu tertentu. Hal ini dipahami merupakan pembedaan yang sangat mendasar dari organisasi negara dan privat. 

Spektrum pemerintah yang memperluas pengaruhnya di dalam masyarakat dengan menambah kekuasaan ekonominya bukan hanya melekat pada negara AS, tapi bersifat universal. Seiring dengan berjalannya waktu, kenyataan menunjukkan bahwa birokrasi mulai mempunyai kekuasaan. Studi Kaufman menyiratkan kepercayaan sejumlah orang Amerika terhadap pemerintaannya bahwa organisasi pemerintah memang abadi dan pertumbuhannya tidak dapat dihentikan. Para pembuat keputusan ini cenderung memandang diri mereka sebagai politisi/administrator berdasarkan tingkat pendidikannya.

Para manajer yang memandang dirinya sendiri dalam konteks politik yang tinggi cenderung mengutamakan ilmu-ilmu sosial/mengejar tingkat magister dalam administrasi negara. Tetapi semuanya merasa mereka seharusnya berpatisipasi dalam pemrakarsa, perumusan, dan penyajian usul-usul kebijakan untuk dewan-dewan mereka.

Birokrasi pemerintah merupakan kesatuan organisasi organisasi terbesar dan mempekerjakan lebih banyak orang-orang professional yang terdidik dibandingkan institusi apapun lainnya di AS. Oleh karena itu terungkap bahwa birokrasi negara patut dikaji sebagai upaya eltruistis (sehingga kepentingan umum dapat terlaksana secara lebih efektif). Studi dan praktek mengenai birokrasi negara disebut administrasi negara. 

Administrasi negara mempunyai banyak definisi, yang secara umum dapat dibagi dalam dua kategori. Pertama, definisi yang melihat administrasi negara hanya dalam lingkungan lembaga eksekutif saja. Dan kedua, definisi yang melihat cakupan administrasi negara meliputi semua cabang pemerintahan dan hal-hal yang berkaitan dengan kepentingan umum. 

b. Perkembangan Administrasi Negara

Administrasi Negara Sebelum Wilson :

• Plato “The Laws” masa Yunani Kuno membagi administrasi ke dalam tiga cabang yaitu Pengawas Kota, Pengawas agora, dan Pengawas tempat ibadah serta menggambarkan tugas dan kewajiban, serta bagaimana menentukan jumlah serta proses seleksinya. 
• Aristoteles “Politics” /”On Athennian Constituon” menambahkan satu jenis pengawasan lagi yaitu pengawas daerah pedalaman.
• Marchiavelli “The Prince” Administrasi sebagai pelayan negara yang membantu negara 
• Montesquieui “The Spirit of Laws” Administrasi sistem regulasi dalam penerapan hukum melalui pedoman-pedoman operasional. 
• Rosseau “The Sosial Contract” bahwa ketika negara semakin besar beban administrasi akan menjadi besar dalam mendukung berlangsungnya negara. 

Singkatnya, dari pendapat para ahli di atas dapat diketahui bahwa berdasarkan tulisan kuno (sebelum masa Wilson) administrasi negara sudah gencar dipersoalkan.

Administrasi Negara Sebagai Disiplin Ilmu :

Pada perkembangan Administrasi sebagai disiplin ilmu mengalami beberapa proses pergantian cara pandang. Menurut Nicholas Henry menyatakan terdapat krisis definisi administrasi dalam administrasi negara dan lebih jauh Henry menyarankan bahwa pemahaman administrasi bisa dipahami lewat paradigma. Henry mengutip pendapat Robert T. Golembiewski bahwa standart disiplin ilmu mencakup Lokus dan Fokus. Lokus adalah letak/kelembagaan dari administrasi berada, sedangkan fokus adalah sasaran spesialisasi dari bidang studi.

Administrasi Negara di tahun 90-an

Administrasi negara ditujukan guna memahami hubungan pemerintah dan masyarakat, meningkatkan responsibilitas kebijakan negara terhadap berbagai kebutuhan sosial, serta melembagakan praktek manajerial sehingga terbiasa bekerja dengan cara yang lebih efektif dan efisien. K. Bailey menjabarkan administrasi negara adalah menyangkut perkembangan 4 macam teori yaitu :

• Teori Diskriptif : diskripsi struktur bertingkat dan berbagai hubungan dengan lingkungan kerjanya.
• Teori Normatif : nilai-nilai yang menjadi tujuan admnistrasi negara, alternatif keputusan, yang seharusnya diambil oleh praktisi dan apa yang seharusnya dikaji serta dianjurkan pada para pelaksana kebijakan.
• Teori Asumtif : pemahaman yang benar terhadap realitas seorang administrator, suatu teori yang tak mengambil asumsi model setan/malaikat birokrat.
• Teori Instrumen : Peningkatan teknik-teknik manajerial dalam rangka efisiensi dan efektifitas pencapaian tujuan negara.

Alasan paradigma administrasi negara perlu diketahui antara lain :

• Orang harus mengetahui tempat bidang administrasi tersebut berada untuk memahami statusnya yang sekarang.
• Administrasi negara adalah unik , keunikannya tersebut karena mempunyai perbedaan yang sangat menonjol dengan ilmu politik (ibu ilmu administrasi negara) dalam masalah perkembangan segi-segi tertentu teori organisasi dan teknik manajemen. Letak perbedaannya pada penekanan perilaku dan struktur birokrasi serta metodologi. Perbedaan dengan ilmu administrasi lain : teknik evaluasi yang diterapkan oleh organisasi kemasyarakatan yang tidak mencari keuntungan dan tidak sama dengan organisasi swasta yang selalu mengejar keuntungan.

Masa Awal Ilmu Administrasi Negara :

• Woodrow Wilson dalam “ The Study of Administration ” yang dimuat di Political Science Quarterly 1887 mengetahui bahwa lebih sulit menjalankan suatu konstitusi daripada menyusunya, lalu ia mengusulkan agar lebih banyak pikiran intelektual dalam mengemban manajemen negara. Hal itu menimbulkan pertentangan di antara sarjana sesudahnya.
• Kenyataannya Wilson terlihat mendua tentang apa sebenarnya administrasi negara itu. Richard J. Stillman berpendapat Wilson gagal menjelaskan apa sebenarnya kajian adminstrasi, bagaimana seharusnya hubungan antara bidang administrasi dan politik, dan apakah kajian administrasi akan menjadi ilmu yang abstrak sama seperti ilmu alam. Namun ia memuji tulisan itu karena mampu menempatkan tesis yang jelas, berpengaruh kuat dan sulit dihapus, bahwa administrasi negara perlu untuk dipelajari. 

Nicholas Henry memberikan beberapa ruang lingkup yang dapat dilihat dari topik-topik yang dibahas (selain perkembangan ilmu administrasi negara itu sendiri) antara lain:

• Organisasi Negara : yang pada prinsipnya berkenaan dengan model-model organisasi dan perilaku birokrasi.
• Manajemen Negara : berkenaan dengan sistem dan ilmu manajemen, evaluasi program dan produktivitas, anggaran negara dan manajemen sumber daya manusia.
• Implementasi : menyangkut pendekatan terhadap kebijakan negara dan implementasinya, privatisasi, administrasi antar pemerintah dan etika birokrasi.

Krisis Identitas 

Krisis identitas yang dialami administrasi negara, menurut Henry , berkisar pada persoalan bagaimana administrasi negara memandang dirinya sendiri dalam waktu-waktu silam. Secara rinci krisis identitas dimaksud menunjukkan bahwa: 

• Krisis identitas yang dihadapi administrasi negara bertumpu pada tiadanya kesepakatan tentang administrasi negara sebagai ilmu ataukah bukan. 
• Sesuatu pengetahuan dapat dipandang sebagai ilmu apabila memenuhi dua ukuran berikut:

a. mempunyai paradigma teoritis;

b. mempunyai teori-inti.

• Administrasi negara dapat dipandang sebagas studi multidisipliner yang bersifat eklektis karena banyak konsep yang dipinjam dari ilmu-ilmu.
• Nicholas Henry menunjukkan adanya 5 paradigma administrasi negara adalah sebagai berikut :

Paradigma I “Dikotomi Politik/Admistrasi Negara 1900-1926”

Penekanan paradigma I adalah lokus (tempat) dimana administrasi negara seharusnya berada. Tokoh-tokohnya adalah Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Goodnow mengungkapkan bahwa politik harus memusatkan perhatian terhadap kebijakan dari kehendak rakyat. Pemisah administrasi dan politik dimanifestasikan oleh pemisah antara badan legislatif yang bertugas mengekspresikan kehendak rakyat, badan eksekutif yang mengimplementasikan kehendak rakyat, dan judikatif membantu legislatif menentukan tujuan dan merumuskan kebijakan. Legitimasi konseptual awal dari batasan lokus center bidang ini menjadi masalah bagi kalangan akademisi dan praktisi dikenal sebagai dikotomi politik/administrasi. 

Hasil paradigma I memperkuat pemikiran dikotomi politik/administrasi yang berbeda, dengan menghubungkannya dengan dikotomi nilai/fakta yang berhubungan. Gambaran wilayah kajian ahli ilmu administrasi negara antara lain teori organisasi, budgetting, dan kepegawaian. Implikasi yang tak kalah penting dari tahap pemusatan lokus adalah tertutupnya administrasi negara dari bidang-bidang lainnya seperti administrasi niaga. Penekanan administrasi negara pada administrasi dan fakta. Paradigma ini hanya ditemukan aspek lokus saja, tetapi fokus kurang jelas.

Paradigma II “Prinsip-prinsip Administrasi Negara 1927-1937” 

Administrasi negara mencapai puncak kejayaannya tahun 1930-an dan 1940-an dengan adanya sambutan yang baik pada para ahli administrasi oleh kalangan industri dan pemerintah. Gulick dan Urwick mengajukan 7 prinsip administrasi yaitu POSDCORB kepanjangan dari

P Planning : Perencanaan, 

Yaitu kegiatan-kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan garis-garis besar yang memuat sesuatu yang harus dikerjakan, dan metode-metode untuk melaksanakannya dalam rangka mencapai tujuan organisasi. 

O Organisizing : Pengorganisasian,

Yaitu aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengan penyusunan struktur yang dirancang untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan. Pengorganisasian sebenarnya merupakan proses mengorganisasikan orang-orang untuk melaksanakan tugas pokoknya. Karena itu, dalam administrasi negara masalah organisasi dan personalia merupakan dua faktor utama. 

S Staffing : Penyediaan staf,

Yaitu pengarahan dan latihan sekelompok orang yang mengerjakan sesuatu tugas, dan memelihara kondisi kerja yang menyenangkan. Ada tiga tipe program pengembangan staf yang terdiri dari presupervisory programs, middle management programs dan executive development programs. 

D Directing : Pengarahan,

Yaitu pembuatan keputusan-keputusan dan menyatukan mereka dalam aturan yang bersifat khusus dan umum.

CO Coordinating : Pengkoordinasian,

Berupa kegiatan-kegiatan untuk mempertalikan berbagai bagian-bagian pekerjaan dalam sesuatu organisasi.

R Reporting : Pelaporan,

Yaitu hal yang berkaitan dengan pemberian informasi kepada manajer, sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti perkembangan dan kemajuan kerja.

B Budgeting : Penganggaran.

Adalah fungsi yang berkenaan dengan pengendalian organisasi melalui perencanaan fiskal dan akutansi. Allen Schick mengungkapkan 3 tujuan anggaran antara lain pengawasan, manajemen, dan perencanaan. Memiliki fungsi sebagai fungsi kontrol, manajemen, perencanaan, dan fungsi evaluasi. 

Menurut para tokoh-tokoh diatas, prinsip ini berlaku dimana saja atau bersifat universal. Sehingga paradigma ini fokus lebih ditekankan dari pada lokus.

Masa Penuh Tantangan 1938-1947.

1938-1940, serangan muncul dari Simon dalam Administrative Behavior 1946 dan pengujiannya A Study of Decision Making Process in Administration Organization menunjukkan bahwa dalam setiap prinsip administrasi ada suatu counterprinsip dan karena itu menyebabkan keseluruhan ide dari prinsip-prinsip itu dapat dibantah. 

Misalnya : literatur tradisional administrasi menyatakan birokrasi harus mempunyai lingkup pengawasan yang sempit yang mengakibatkan penyampaian perintah menjadi kacau dan pengawasan semakin tidak efektif dan bahkan hilang. Kedua, literatur untuk memaksimasi komunikasi yang efektif guna mengurangi pemutarbalikan (memperbesar responsitas dan memperketat pengawasan), menurut Simon sebaiknya tingkat hirarki dibuat serendah mungkin yakni suatu hirarki yang datar. 

Logika yang menjadi dasar prinsip ini adalah semakin sedikit orang yang menyampaikan pesan baik ke tingkat atas/bawah maka semakin lebih memungkinkan pesan tersebut sampai pada tempat yang dituju dengan relatif utuh dan tak rusak. Hirarki datar yang diperlukan seharusnya mempunyai grafik organisasi seperti di bawah ini : 

Prinsip Lingkup Pengawasan Sempit

Prinsip Maksimasi Komunikasi

Reaksi Terhadap Tantangan 1947-1950

Simon juga menambahkan suatu alternatif pada paradigma lama. Menurutnya pertama, suatu paradigma administrasi negara yang baru seharusnya memiliki 2 macam ahli administrasi negara yang bekerja secara serasi dan saling memberi dorongan antara lain : yang memusatkan perhatian pada perkembangan ilmu administrasi murni yang didasarkan pada dasar-dasar psikologi sosial secara seksama. Ia menghendaki ilmu murni ditunda dulu karena ada masalah POSDCORB yaitu mengenai dasar dari pencaplokkan ilmu murni. 

Kedua, psikologi sosial memberikan dasar pemahaman terhadap pelanggaran tingkah laku administrasi yang bagi ahli administrasi negara dianggap asing dan tak menyenangkan karena kebanyakan dari ahli tersebut tidak terlatih dalam psikologi sosial. Ketiga, karena ilmu dianggap sebagai bebas nilai ini diikuti bahwa ilmu administrasi secara logis akan melarang ahli administrasi negara dari apa yang mereka rasa sebagai sumber masalah yaitu teori politik normatif, konsep kepentingan umum, dan keseluruhan aneka macam nilai kemanusiaan. 

Bagi Simon dan pengikutnya ilmuwan administrasi negara mempunyai pemikat dan tongkat pendorong. Pemikat itu adalah pemeliharaan hubungan-hubungan konseptual yang logis antara administrasi negara dan politik yaitu proses pembuatan keputusan umum. Administrasi negara menganggap tahap-tahap internal dari proses itu, pembentukan kebijaksanaan umum di dalam birokrasi dan penyampaiannya kepada masyarakat. Sedangkan ilmu politik menganggap tahap-tahap external dari proses antara lain tekanan-tekanan dalam masyarakat yang menyebabkan perubahan sosial politik.

Tongkat pendorong : administrasi negara mempunyai prospek yang sedikit suram karena hanya melengkapi kembali untuk menjadi apa yang secara teknik berorientasi ilmu murni yang dapat kehilngan kaitan terhadap realitas sosial politik dalam usaha-usaha penanaman rekayasa mentalitas pelaksana administrasi negara.

Paradigma III “Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik 1950-1970”

Akibat dari perhatian dan kritik-kritik konseptual yang mengalir , administrasi negara masuk ke dalam induk disiplin ilmu politik. Hasilnya adalah diperbaharuinya kembali penentuan lokus yakni birokrasi pemerintah tetapi kehilangan fokusnya. Tahap penentuan ketiga ini sebagian besar merupakan usaha menetapkan kembali kaitan-kaitan konseptual antara administrasi negara dan politik. Namun, konsekuensinya adalah keharusan untuk sibuk mendefinisikan bidang ini, paling tidak dalam fokus analisanya, dan keahlian utamanya.

Perbandingan dan Pembangunan Administrasi

Perbandingan administrasi negara memusatkan pada 5 permasalahan motivasi sebagai kegiatan ilmiah, pencarian teori, dorongan bagi aplikasi praktis, sumbangan bagi perluasan perbandingan politik, perlunya peneliti yang terlatih dalam tradisi hukum administrasi , dan analisa perbandingan berbagai masalah administrasi yang ada.

Fred W Riggs perbandingan administrasi negara sebagai sarana perdebatan dan penguatan teori administrasi negara. Perbandingan administrasi negara harus bersifat empiris, nomotetis, ekologis, factual, ilmiah, dapat digeneralisis, sistematis, dan non parochial. Terdapat dua perbedaan administrasi negara yaitu 

• Bertahannya parochialisme administrasi negara Amerika yang punya banyak kesamaan dengan parochialisme ilmu-ilmu yang mendasarkan pada pendekatan tingkah laku pada umumnya.
• Administrasi negara pada umumnya dengan perbandingan administrasi khususnya, punya masalah pertentangan antara praktek dan teori.

Ketegangan antara ilmu politik dan perbandingan administrasi negara adalah karena kurang bisa diidentifikasikan sumber. Meski ada tumpang tindih/over lapping yang jelas antara perbandingan administrasi Negara dengan perbandingan politik, khususnya tingkat kesejajaran perkembangan kedua sub-bidang tersebut, umur rata-rata para partisipan dan kemiripan pandangan dan tujuan.

Golembiewski mengikhtisarkan dilema perbandingan dan pembangunan administrasi Negara tahun 1970-an. Administrasi Negara harus memberi perhatian penuh pada kenyataaan bahwa kegagalan perbandingan administrasi pada pokoknya disebabkan tak lain di pengalaman kegagalan yang dipaksakan sendiri. Ia meletakkan tujuan yang tak bisa dicapai yaitu pada permulaannya dan tetap saja memilih untuk mencari model dan teori yang komprehensif untuk mendefinisikan diri.

Paradigma IV “Administrasi Negara Sebagai Ilmu Administrasi 1956-1970”

Suatu kebenaran tentang administrasi adalah administrasi negara tak punya identitas dan keunikannya di dalam membatasi beberapa konsepnya yang lebih besar. Suatu masalah dalam rute ilmu administrasi. Meski tak terdapat prinsip-prinsip universal dalam ilmu administrasi. James D Thompson dalam Organizations in Action (1967) memberi alasan kuat untuk memilih ilmu administrasi sebagai paradigma administrasi niaga yaitu semua organisasi dan metodologi manajerial pada umumnya memiliki pola-pola, karakteristik-karakteristik, dan kelemahan-kelemahan tertentu. 

Dalam paradigma ini prinsip-prinsip management yang pernah popular dikembangkan secara ilmiah dan mendalam. Fokusnya adalah perilaku organisasi, analisis manajemen, dan lainnya. Semua fokus tidak hanya ditempatkan dalam ekonomi tapi juga dalam administrasi negara, karena itu lokusnya kurang jelas.

Kebingungan akan istilah Negara dibidang administrasi negara memang bisa dimengerti karena organisasi manajerial semakin banyak terkait dengan masalah-masalah Negara, pemerintahan dan politik sehubungan dengan makin meningkatnya segi saling keterkaitan dalam masyarakat teknologi. Para ahli administrasi negara mulai menerima bahwa kata Negara dalam administrasi negara tidak bisa diartikan dalam makna institusi namun diartikan sebagai makna filosofis, normatif dan etika. Dengan kata lain, kata Negara berarti segala sesuatu yang mempengaruhi kepentingan umum.

Ketegangan diantara Negara dan swasta, kepentingan umum dan motif keuntungan yang dicerminkan paradigma ilmu administrasi tak punya peran apapun guna meredakan permasalahan lokus. Ilmu administrasi negara dapat digunakan untuk keperluan apa saja yang paling immoral sekalipun. Konsep penentuan dan penerapan kepentingan umum memberi tonggak pembatas bagi administrasi negara dan sebuah lokus untuk bidang studi ini.akan tetapi hal itu tidak akan banyak, artinya jika setiap perhatian dalam konteks ilmu administrasi, seperti fokus teori organisasi ataupun ilmu manajemen lebih condong ke ilmu politik. Paradigma ini menyingkirkan banyak pertimbangan nilai kecuali nilai efisiensi ekonomi sehingga para ahli dapat mulai berpikir secara filosofis mengenai arti yang sesungguhnya kata Negara dari administrasi Negara.

Kekuatan Separatisme : “Ilmu dan Masyarakat”dan Administrasi Negara Baru” 1965-1967

Administrasi Negara mengalami 2 pembaharuan yaitu perkembangan program-program interdisipliner dalam ilmu pengetahuan, teknologi dan kebijakan umum di universitas-universitas terkemuka. Kedua adalah munculnya administrasi negara baru. 1968, Waldo dalam The New Negara Administration : The Minnowbrook Perspective menjelaskan administrasi negara yang baru sangat memperhatikan teori-teori normatif, filosofis, aktivisme, dan banyak membahas hal-hal yang berkitan dengan nilai-nilai, etika, perkembangan para anggota secara individual dalam organisasi, hubungan birokrasi dengan pihak yang dilayani, dan lainnya. Penekanannya pada segi moral.

Paradigma V “ Administrasi Negara Sebagai Administrasi Negara, 1970-?

Administrasi Negara dalam konteks paradigma yang tengah berlaku sekarang. Fokusnya adalah teori organisasi dan ilmu manajemen sedangkan lokusnya adalah kepentingan umum dan urusan umum. Administrasi negara telah tumbuh sebagai bidang ilmu tersendiri. Hal itu dibuktikan dengan munculnya perguruan-perguruan tinggi, sekolah, dan jurusan yang khusus mempelajari administrasi negara.

Namun cakupan sepenuhnya atas pendidikan administrasi negara masih belum pasti. Meski begitu kecenderungan-kecenderungan yang pasti dalam administrasi negara semakin menyeruak antara lain pertumbuhannya dan agresifnya pendidikan administrasi negara dalam merekrut mahasiswa minoritas dan perempuan.

Ciri Administrasi Negara :

• Administrasi Negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (Unavoidable), titik tekannya yang mendasar adalah dalam hubungannya antara negara dan masyarakat bersifat pasti, lain halnya dengan hubungan masyarakat dengan institusi Privat (swasta) yang bersifat temporary (sementara). 
• Administrasi Negara mempunyai monopoli untuk menggunakan wewenang dan kekuasaannya. Negara mempunyai kewenangan untuk memaksakan kehendaknya pada masyarakat untuk menciptakan kepatuhan terhadap hukum, kekuasaan untuk melaksanakan paksaan dipahami sebagai coercive power, administrasi negara merupakan penjelmaan dari hal tersebut dan diwujudkan dalam lembaga-lembaga negara seperti kepolisian, kehakiman, dan lainnya.
• Administrasi Negara mempunyai prioritas. Administrasi negara mengandung tanggung jawab moral untuk mensejahterakan masyarakat, karena itu administrasi negara mempunyai prioritas dalam memberikan arahan ataupun pelayanannya.
• Administrasi Negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas. Terdapat lingkupan masyarakat dalam negara yang meliputi batasan teritorial suatu negara, disitu akan terdapat administrasi negara.