Administrasi Publik Model Kiasik (Classici Old Public Administration)

Administrasi Publik Model Kiasik (Classici Old Public Administration) 

a. Konsep yang digunakan 

Dalam pandangan klasik, Administrasi Publik seringkali dilihat sebagai seperangkat Institusi Negara, proses, prosedur, sistem dan struktur organisasi, serta praktek dan periilaku untuk mengelola urusan-urusan Publik dalam rangka melayani kepentingan Publik (Econoinic and Social Council UN, 2004). Sebagai organisasi birokrasi, Administrasi Publik menurut ESC-UN (2004) bekerja melalui seperangkat aturan dengan legitimasi, delegasi, kewenangan rasional legal, keahlian, tidak berat sebelah, terus menerus, cepat dan akurat:, dapat diprediksi, memiliki standar, integnitas dan profesionalisme dalam rangka memuaskan kepentingan masyarakat umum. Dengan demikian, Administrasi Publik sebagai sebuah instrumen Negara diharapkan untuk menyediakan basis fundamental bagi perkembangan manusia dan rasa aman, termasuk di dalamnya kebebasan individu, perlindungan akan kehidupan dan kepemilikan, keadilan, perlindungan terhadap hak asasi manusia, stabilitas, dan resolusi konflik secara damai baik dalam mengalokasikan atau mendistribusikan surnberdaya maupun dalam hal-hal lalnnya (Econoinic and Social Council UN, 2004). Dengan kata lain, Administrasi Negara yang efektif harus ada untuk menjamin keberlanjutan aturan hukum (Econoinic and SociaL CounciL UN, 2004). 

Sehigga dapat dikatakan bahwa Administrasi Publik model klasik ini cenderung menggunakan pendekatan yang legalistik. 

Studi Administrasi Publik pada awalnya tentu saja tidak melupakan kontribusi Woodrow Wilson (1887) dalam “A Study of Administration”. Wilson secara tegas berkeinginan mengatakan bahwa harus terdapat pemisahan antara politik dan Administrasi. Politik “who should maka Law and what the law should be”. Sedangkan Administrasi “ how Law should be administered”. Kajian yang sama dilakukan oleh Frank J. Goodnow (1900) dalam “Politic and Administration: A Study in Government, yang memandang agar Administrasi bebas dan pengaruh politik, meskipun Administrasi membantu dalam eksekusi kebijakan/Keputusan politik. 

Paradigma Administrasi Publik model klasik juga dapat dilihat melalui model “old chesnuts” dari Peters (1996 dan 2001), dimana Administrasi Publik berdasarkan pada Pegawai Negeri yang politis dan terinstitusionalisasi; organisasi yang hirarkhis dan berdasarkan peraturan; penugasan yang permanen dan stabil; banyaknya pengaturan internal; serta menghasilkan keluaran yang seragam (lihat dalam Oluwu, 2002 dan Frederickson, 2004). Dalam hal ini kharakter Old Public Administration dicirikan oleh kegiatan pemèrintah yang terfokus pada pemberian pelayanan kepada masyarakat yang dilakukan oleh administrator Publik yang akuntabel dan bertanggungjawab secara demokratis kepada elected officiaL. Nilai dasar utama yang diperjuangkan dalam Old Public Administration adalah efisiensi dan rasionalitas sebagai sebuah sistem tertutup. Fungsi administrator Publik didefinisikan sebagai planning, organizing, staffing, directig, coordinating dan budgeting. 

b. Kritik terhadap model kiasik 

Kritik yang ditujukan terhadap Administrasi Publik model klasik tersebut juga dikaitkan dengan karakteristik dan Administrasi Publik yang dianggap inter Qua, red tape, lamban, tidak sensltif terhadap kebutuhari masyarakat, penggunaan sumberdaya Publik yang sia-sia akibat hanya berfokus pada proses dan prosedur dibandingkan kepada hasil, sehingga pada akhirnya menyebabkan munculnya pandangan negatif dan masyarakat yang menganggap Administrasi Publik sebagai beban besar para pembayar pajak (Econoinic and SociaL Council UN, 2004). 

Kritik terhadap Administrasi Publik model kiasik juga dapat dilihat dalam kaitannya dengan keberadaan konsep “Birokrasi Ideal” dan Weber. Terdapat setidaknya 2 (dua) titik kritis terhadap Birokrasi Weberian tersebut (Prasojo, 2003), yakni: pertama, dalam hubungan antara masyarakat dan negara, implementasi birokrasi ditandai dengan meningkatnya intensitas perundang-undangan dan juga kompleksitas peraturan; kedua, struktur birokrasi dalam hubungannya dengan masyarakat seringkali dikritisi sebagai` penyebab menjamurnya meja-meja pelayanan sekaligus menjadi penyebab jauhnya birokrasi dan rakyat. Peningkatan intensitas dianggap memiliki resiko dimana pada akhirnya akan menyebabkan intervensi negara yang akan menyentuh semua aspek kehidupan masyarakat dan pada akhirnya menyebabkan biaya penyelenggaraan birokrasi menjadi sangat mahal (Prasojo, 2003). Kritik lainnya adatah bahwa Administrasi Publik sebagai sistem yang tertutup dengan pendekatan hirakis yang top down dan ukuran kinerja yang hanya berbasis pada efisiensi bukan responsiveness. Itu sebabnya birokrasi menjadi lamban dan kurang responsif dengan perubahan dan kebutuhan masyarakat. Kritik-kritik sebagaimana tersebut di atas kemudian menyebabkan dukungan bagi adanya pembaharuan dalam Administrasi Publik. 

Gelombang Pertama Pembaharuan: 

1. Progressive Era Public Administration (PPA) 

Dalam perkembangan paradigma Administrasi Publik, di negara-negara industri maju, pembaharuan terhadap Administrasi Publik [ama metiputi du.a gelombang reformasi yang radikat. Gelombang pertama datam Administrasi Publik disebut dengan Progressive Era Public Administration (PPA) (Wallis, DoUery, McLaughlin, 2007). Gelombang pertama perbaharuan ini berupaya meningkatkan profesionalisme pelayanan publik melalui jaminan seleksi dan promosi dalam birokrasi yang berbasis merit dan bukan patronase, berdasarkan kepada hukum dan peraturan bukan pada diskresi yang tidak terbatas, pelaksanaan pelayanan publik yang berbasis impersonalitas, prosedur modernisasi dalam sebuah transformasi yang sangat cepat dan mengambil tempat di produksi ekonomi negara-negara industri maju (Hood, 1994).

2. New public Management (NPM)

a. Konsep yang digunakan

Dari banyak kasus yang ada, NPM dianggap telah banyak berbuat untuk menggoyang organisasi publik yang tidur dan melayani dirinya sendiri melalui penggunaan ide-ide dari sektor privat (Oluwu, 2002). NPM menyediakan banyak pilihan untuk mencoba mencapai biaya yang efektif dalam penyampaian barang publik seperti adanya organisasi yang terpisah untuk kebijakan dan implementasi, kontrak kinerja, pasar internal, sub kontrak dan metode lainnya (Oluwu, 2002). NPM memiliki fokus yang kuat terhadap organisasi internalnya (Oluwu, 2002). Dalam bahasa penulis, NPM berusaha untuk memperbaiki kinerja organisasi sektor publik dengan menggunakan metode yang biasa digunakan oleh sektor privat dan melalui mekanisme pasar. Pada dasarnya hal yang baru dalam NPM (what is new public management) adalah mereformasi paradigma administrasi publik lama yang berbasis traditional ruled based, authority driven process dengan pendekatan baru yang berbasis market-based dan compettition driven based.

Terdapat sejumlah prinsip dasar dari NPM berdasarkan pendapat dari sejumlah ahli sebagaimana uraian berikut (Hoods 1991 dan Owens 1998 dalam Oluwu, 2002; serta Borins and Warrington 1996 dalam Samaratunge and Bennington, 2002).

• Penanganan oleh manajemen profesonaL. 
• Keberadaan standar dan ukuran kinerja. 
• Penekanan pada pengawasan keluaran dan manajenien wirausaha. 
• Kompetisi dalam pelayanan Publik. 
• Penekanan pada gaya sektor privat dalam praktek manajemen. 
• Penekanan yang lebih besar pada disiplin dan penghematan. 
• Penekanan terhadap peran dan manajer Publik dalam menyediakan pelayanan yang berkualitas tinggi 
• Mengadvokasi otonoini manajerial dengan mengurangi pengawasan peran lembaga pusat 
• Tuntutan, pengukuran dan penghargaan terhadap kinerja individu dan organinasi.
• Menyadari pentingnya penyediaan sumberdaya manusia dan teknologi yang dibutuhkan manajer dalam memenuhi target kinerjanya. 
• Menjaga penerimaan terhadap kompetisi dan wawasan yang terbuka menenai bagaimana tujuan Publik harus dilaksanakan oleh aparat pemerintah. 

Beberapa prinsip yang dikembangkan oteh para ahli Administrasi Publik tersebut pada dasarnya bertujuan untuk mencapai ` dalam banyak hal, Publik seringkati tidak ditibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan, meencanakan, mengawasi dan mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambiL untuk dapat menjarnin bahwa Publik tetap menjadi pusat dan tindakan-tindakan pemeritah. Lebih jauh, Drechsler (2005) mengingatkan bahwa rnenganggap masyarakat hanya sebagai konsumen semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dan haknya untuk berpartisipasi. 

Kritik Lain dikemukakan oleh Janet Denhardt dan Robert Denhardt datam bukunya “The New Public Services”. Menurut Denhardt dan Denhardt warga seharusnya melayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not customers), mengutamakan kepentingan Publik bukan private (seek the pubtic interest), lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan (value citizenship over entrepreneurship, melayani daripada mengendatikan (serve rather than steer), dan menghargai orang bukan semata-mata karena produktivitasnya (value people, not just productivity). 

3. Kritik terhadap NPM

Pelaksanaan NPM bukanlah tanpa kritik. Terdapat sejumlah hal yang dianggap sebagai kelemahan dari NPM, seperti yang dinyatakan oleh Oluwu (2002).

Menurut OLuwu, ketika Administrasi Pubtik berusaha memaharni pesan yang ditawarkan oleh pendekatan pasar maka permasalahan yang muncul ada1ah terkait dengan pernyataan bahwa tidak ada perbedaan antara manajemen sektor publik dengan sektor privat dalam mengimplementasikan NPM. Setain itu, terdapat sejumlah pertanyaan lain yang mengemuka mengenai validitas empirik dan NPM dalam hal klaimnya terhadap manajemen sektor privat yang dianggap ideal untuk sektor publik. Terdapat sejumlah pertentangan antara klaim datam NPM terhadap kondisi yang ada di sektor publik. Model usahawan seringkali dapat mengurangi esensi dan nilai-nilai demokratis seperti keaditan, peradilan, keterwakitan dan partisipasi. Hal ini menurut ESC UN (2004) dakibatkan oleh adanya perbedaan besar antara kekuatan pasar dengan kepentingari publik, dan kekuatan pasar ini tidak selalu dapat memenuhi apa yang menjadi kepentingan publik. Bahkan dalam banyak hal, publik seringkali tidak dilibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan, merencanakan, mengawasi dan mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambil untuk dapat menjamin bahwa publik tetap menjadi pusat dan tindakan-tindakan pemeritah. Lebih jauh, Drechster (2005) mengingatkan bahwa rnenganggap masyarakat hanya sebagai konsumen semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dan haknya untuk berpartisipasi.

Kritik lain dikemukakan oleh Janet Denhardt dan Robert Denhardt dalam bukunya “The New Public Services”. Menurut Denhardt dan Denhardt warga seharusnya metayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not customers), mengutamakan kepentingan publik bukan private (seek the public interest), lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan (value citizenship over entrepreneurship, melayani daripada mengendatikan (serve rather than steer), dan menghargai orang bukan semata-mata karena produktivitasnya (value people, not just productivity). 

3. The New Governance: Membangun Jejaring antara Pemerintah dengan Aktor Iainnya 

Pengertian dan good governance dapat dilihat dan pemahaman yang dimiliki baik oleh IMF maupun World Bank yang melihat Good Governance sebagai sebuah cara untuk memperkuat “kerangka kerja institusional dan pemerintah” (Bappenas, 2002). Hal ini menurut mereka berarti bagaimana memperkuat aturan hukum dan prediktibilitas serta imparsialitas dan penegakannya (Bappenas, 2002). ini juga berarti mencabut akar dan korupsi dan aktivitas-aktivitas rent seeking, yang dapat dilakukan melal.ui transparansi din aliran informasi serta menjamin bahwa informasi mengenal kebijakan dan kinerja dan institusi pemerintah dikumpulkan dan diberikan kepada masyarakat secara memadai sehingga masyarakat dapat memonitor dan mengawasi manajemen dan dana yang berasal. dan masyarakat (Bappenas, 2002). Pengertian ml sejatan dengan endapat Bovaird and Loffler (2003) yang rnengatakán bahwa good governance mengusung sejumlah isu seerti: ketenlibtan stokeholder; cransparansi; agenda kesetaraan (gender, etnik, usia, agama, dan Lainnya); etika dan perilaku jujur; akuntabititas; serta keberlanjutan. 

Paradigma The New Governance menitikberatkan pada nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan dan kehendak rakyat, dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pencapain tujuan nasional dan keadilan sosial. Paradigma the new Governance lahir untuk memberikan keseimbangan antara kuatnya semangat pnivat di dalam Publik sektor dengan peran masyarakat dalam pembangunan dan pelayanan Publik. Karya terakhir yang memperkuat paradigma the new governance adalah The New Public Sevices Serving rather than steering (Denhardt and Denhardt, 2002). Denhardt dan Denhardt mengajukan kritik yang keras terhadap paradigma The New Pubtic Management yang dianggapnya [ebih mengedepankan pasar dalarn pengetotaan sektor Publik.

ISU-ISU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORER

Berdasarkan pembahasan terhadap paradigma yang berkembang dalam Administrasi Publik, maka terdapat sejumlah isu yang dapat dijelaskan sesual dengan perkembangan kekinian (Zeitgeist). Isu-isu ini penting untuk segera direspons oleh para akademisi dan praktisi administrasi Publik dalam pendidikan tinggi administrasi Publik.

1. Reformasi Administrasi

Di kebanyakan negara-negara berkembang yang sudah mengalami transformasi ke negara maju, reformasi administrasi negara merupakan langkah awal dan prioritas dalam pembangunan. Administrasi negara menjadi sektor pembangunan (administrative Development) sekaligus menjadi instrumen penting pembangunan (Development Ac’ininistration). Reformasi administrasi negara di negara-negara tersebut pada umumnya dilakukan melalui dua strategi yaitu; (1) merevitalisasi kedudukan, peran dan fungsi kelembagaan yang menjadi motor penggerak reformasi Administrasi, dan (2) menata kembali sistem administrasi negara baik dalam hal struktur, proses, sumber daya manusia (PNS) serta retasi antara negara dan masyarakat.

Isu reformasi administrasi ini sejalan dengan upaya untuk melakukan modernisasi administrasi pemerintahan. Belajar dan pengataman beberapa negara, maka kunci dari keberhasilan pembangunan bangsa adalah bagaimana merevitalisasi administrasi negara. Sebagai contoh milsalnyaa Korea Selatan yang telah melakukan reposisi dan revitalisasi peran administrasi negara sejak tahun 1980-an. Beberapa reformasi yang dilakukan pada saat itu adalah melalui civil servant ethics act pada tahun 1981, civil servant property registration, civil servant gifts control, civil servant consciuosness reform movement, dan social purification movement (Hwang, 2004) Pada masa pemerintahan Rho Tae Woo tahun 1988, reformasi administrasi negara diperkuat melalui deregutasi dan simplifikasi prosedur, restrukturisasi pemerintah pusat dan penguatan peran komisi reformasi administrasi. Semua usaha Korea Setatan untuk merevitatisasi administrasi negara tidaklah sia-sia, karena hasilnya adalah efisiensi dan terciptanya Administrasi negara yang profesional, bersih dan berwibawa, Beberapa isu dan agenda yang tengah berkembang dalam kaitan dengan efonnasi birokrasi adal.ah: (1) Modernisasi Manajemen Kepegawaian, (2) Restrukturisasi, downsizing dan iightsizing, perubahan manajemen dan organsasi (3) Rekayasa Proses Administrasi Pemerintahan, (3) Anggaran berbasis kinerja dan proses perencanaan yang partisipatif, (4) serta hubungan-hubungan baru antara pemerintah dan masyarakat datam pembangunn dan pemerintahan. 

Dalam konteks praktek pemerintahan di Indonesia, isu reformasi birokrasi ini menjadi sangat retevan utamanya datam mempercepat krisis multidimensi yang belum selesai. Sistem Birokrasi di Indonesia yang menjadi pilar pelayanan Publik menghadapi masalah yang sangat fundamental. Pertama, sebagai fakta sejarah bangsa sistem administrasi yang sekarang diterapkan. adalah peninggalan pemerintah kotonial. yang juga memiliki dasar-dasar hukum dan kepentingan kolonial. Struktur, norma, nilai dan regulasi yang ada masih berorientasi pada pemenuhan kepentingan penguasa daripada pemenuhan Hak Sipil. warga negara (lihot Thoha: 2003). Tidak mengherankan jika struktur dan proses yang dibangun merupakan instrumen untuk mengatur dan mengawasi perilaku masyarakat, bukan sebaliknya untuk mengatur pemerintah dalam tugas memberikan pelayanan kepada masyarakat. Misi utama administrasi negara dengan paham kolonial tersebut adalah untuk mempertahankan kekuasaan dan mengontrol perilaku individu. 

Ketidakmampuan pemerintah untuk melakukan perubahan struktur, norma, nilai dan regulasi yang berorientasi kolonial tersebut telah menyebabkan gagalnya upaya untuk memenuhi aspirasi dan kebutuhan masyarakat. Kualitas dan kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan Publik masih jauh dan harapan. Masih belum tercipta budaya pelayanan Publik yang berorientasi kepada kebutuhan pelanggan (service delivery culture). Sebaiknya, yang terbentuk adalah obsesi para birokrat dan politisi untuk menjadikan birokrasi sebagai lahan pemenuhan hasrat dan kekuasaan (power culture). Dalam kultur yang demikian, korups, kolusi dan nepotisme menjadi hal yang umum, sehingga kualitas pelayanan dan pemerintahan. seringkali terabaikan. 

Dalam kaitan dengan reformasi birokrasi di Indonesia, maka isu-isu yang terkait dengan dengan reformasi birokrasi dalam kerangka tecritik dan perbandingan dengan negara lain harus menjadi baian yang tidak terpisahkan kurikulum. 

Ketiadaan komitmen dan paradigma tentang peran, kedudukan dan fungsi administrasi negara dalam pembangunan negara telah menjadi penyebab reformasi birokrasi di Indonesia tidak memiliki visi, kehilangan ruh dan berjalan sangat sporadis. Sampai sekarang tidak terlihat bentuk atau grand design yang diinginkan dalam rangka reformasi birokrasi, tidak adanya kemauan potitik dan pemerintah. Semua bentuk reformasi yang dijalankan di negara lain diadopsi tanpa satu tujuan yang terkait dan terintegrasi. 

Ketidakpahaman ini telah menyebabkan tidak saja gagalnya program pembangunan, tetapi juga marjinalisasi peningkatan kapasitas administrasi negara sebagai agen pembangunan. 

2. Desentralisasi 

Isu lain yang berkembang secara teoritik dan praktek dalam administrasi Publik adalah desentralisasi. Perkembangan isu desentralisasi ini terkait dengan bantuan-bantuan negara asing dan lembaga-lembaga donor untuk memperkuat proses demokratisasi. Sejatinya isu ini berkembang sudah .sejak lama bersamaan dengan mengalirnya dana bantuan donor ke negara-negara berkembangan. Meskipun demikian, pada saat ini isu tersebut semakin kuat dan dirasakan perlu dalam konteks Indonesia. Terlebih bahwa hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah sesuatu yang dinamis dan tidak berada dalam ruang yang vacum.

Pasang surut hubungan antara Pusat dan Daerah, sejatinya selalu mewarnai kehidupan berbangsa dan bernegara di Indonesia (lihat Mackie, 1980:671). Bahkan sejak kita merdeka, berbagai gerakan separatis yang muncul di daerah seperti PRRI dan Pernesta juga sangat terkait dengan aspek vertical distribution of power. Pergolakan tersebut merupakan reaksi terhadap kekuatan sentripetal yang berlebihan dalam penyelenggaraan negara (Hoessein, 1995:12). Pasca jatuhnya Soeharto tahun 1998, hubungan antara Pusat dan Daerah memiliki ancaman sekaligus harapan. Menjadi ancaman karena berbagai tuntutan yang mengarah kepada disintegrasi bangsa semakin besar. Gerakan sentrifugal masih sangat dirasakan, bahkan dalam MOU Helsinki yang menghasilkan UU Pemerintahan Aceh (Prasojo, 2005:22). Efek domino gerakan sentrifugal ini menurut saya tidak berhenti, melainkan akan terus berlanjut sampai ditemukannya titik keseimbangan baru antara pusat dan daerah. Pada sisi lainnya, pasca kejatuhan Soeharto juga memberikan harapan pada kemungkinan terjadinya perubahan huhungan kekuasaan antara Pusat dan Daerah. Hal ini terbukti dengan ditetapkannya UU No. 22 tahun 1999, yang tetah direvisi dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua UU ini secara radikal telah merubah corak hubungan antara Pusat dan Daerah di Indonesia. Dalam perspektif politik, UU No. 22 tahun 1999 dapat dikatakan berhasil. meredam gerakan sentrifugal yang terjadi di daerah. 

Desentratisasi yang merupakan refleksi hubungan antara pusat dan daerah terus akan bergulir dalam proses demokratisasi. Administrasi Publik berperan penting untuk ikut menentukan konstruksi hubungan pusat dan daerah di Indonesia, juga ikut membangun kapasitas pemerintahan daerah. Karena isu ini bukan isu sesaat tetapi isu yang terus dan akan berlanjut dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Dalam isu ini terkandung substansi yang sangat luas terutama untuk mencipatkan pemerintahan yang efisien dan efektif, juga untuk meriingkatkan proses demokrasi di tingkat lokal.

Hasil penelitian di lapangan terhadap 14 kabupaten dan kota juga propinsi yang dilakukan penulis menunjukkan banyaknya ketidaksetaraan politik (political equality) antar berbagai stakeholdes dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pada dasarnya ketidaksetaraan tersebut meliputi relasi antara kepala daerah dan DPRD, ketidaksetaraan relasi antara pemerintah daerah dan masyarakat, ketidaksetaraan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat, antara KPUD, Pemerintah Daerah dan masyarakat dalam pelaksanaan pilkada.. Berbagai bentuk ketidaksetaraan tersebut telah menyebabkan sulitnya peningkatan partisipasi masyarakat dalam proses-proses pembuatan kebijakan dan keputusan politik serta kontrol atas pengunaan resources di daerah. Ketidaksetaraan ini menyebabkan efek berantai berupa sulitnya pencapaian local responsiveness dan local acountability dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam kaitan ini administrasi Publik harus mengisi kapasitas pemerintahan daerah untuk membangun dan menjalankan pemerintahan. 

3. Kualitas Petayanan Publik 

Isu yang cukup penting dan menghiasi literatur dalam administrasi Publik adalah peningkatan kualitas pelayanan Publik. Meskipun ini terkait ini dengan reformasi birokrasi, tetapi dalam pandangan penulis isu ini memiliki dimensi software yang harus mendapatkan perhatian tersendiri dalam kajian administrasi Publik. Perkembangan paradigma New Public Management telah memasukkan unsur-unsur dan metode sektor swasta dalam sektor Publik. Hal ini misalnya dapat dilihat dalam berbagai literatur yang terkait dengan judul-judul. buku dan seminar “Performance Management in Public Services, Building Partnership for Public Service, E-government, Public Private Partnership, the New Public Services, Reeinventing Government, Improved Public Service” dan berbagai judul lainnya. 

Berbagai hal yang perlu mendapatkan perhatian dalam peningkatan kualitas pelayanan Publik adalah bagaimana membangun semangat dan jiwa entrepreneurship dalam pemerintahan dan serta perubahan peran negara dalam pelayanan Publik. Improvisasi pelayanan Publik ini dilakukan antara lain melalui rasionalisasi proses dan profesionalisasi kinerja PNS. Metode yang dipergunakan antara lain melalui Kontrak Kinerja, Privatisasi, Kemitraan Publik dan swasta, pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi dalam pelayanan Publik. Berbagai strategi pelayanan Publik telah menjadi alternatif antara lain dengan apa yang disebut Market Oriented Enabling Authority, Communitas Enhler Authority, Residual Enabler Authority clan atau metode (ama TraditionaL Bureacucratic Control Authority. 

Dalam konteks kebijakan internasional, Indonesia tetah meratifikasi Covenant Ecosob sebagai jaininan legal dalam pemberian pelayanan Publik kepada masyarakat. Disamping itu, saat ini Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara juga sedang mempersiapkan Rancangan Undang-Undang Pelayanan Publik yang sebentar lagi akan dibahas di DPR.

Meskipun demikian, praktek New Public Management yang berupaya untuk meningkatkan kualitas pelayanan Publik tidaklah tanpa kritik. Denhardt and Denhardt, Juga Georger Frederickson mengingatkan hilangnya kharakter keseteraan dalam pelayanan Publik. Dimana masyarakat yang berstatus sosial ekonomi rendah seringkali secara mudah terabaikan. Dalam kaitan ini perlu juga kalangan akademisi public administration memberikan formula yang lebih konstektual denqan kondisi Indonesia. 

4. Good Governance 

Sesuai dengan perkembangan paradigma Good Governance dalam Administrasi Publik maka, isu Governance menjadi kunci pembahasan daam administrasi Publik. Hal ini terkait dengan upaya untuk menciptakan akses partisipasi masyarakat dalam pelayanan Publik dan penyelenggaraan pemerintahan. Penguatan partisipasi ini bertujuan untuk meningkatkan efek lain berupa akuntabilitas dan transparansi dalam pemerintahan, pelayanan dan pembangunan. 

Dalam konteks ini Governance diartikan sebagai suatu hubungan yang interakti. dan berbasis pertukaran informasi antara berbagai pemangku kepentingan dalam pemerintahan. Pemerintah bukanlah satu-satunya pemangku kepentingan pemerintahan, melainkan juga harus melibatkan masyarakat dan kelompok-kelompok kepentingan lainnya. Penguatan partisipasi dilakukan melalui antara lain apa yang disebut dengar Citizen’s Charter dan Complain Mechanism. Melalui penguatan partisipasi masyarakat dalam pelayanan Publik pemerintah harus memiliki kinerja dan orientasi pemenuhan hak-hal. sipil masyarakat. Dan melalui mekanisme pengaduan, masyarakat dapat menyampaikan keberatan-keberatan dan masukan terhadap kinerja pemerintah. Dalam hal ini Kementrian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara tengah mempersiapkan Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan yang memberikan penguatan terhadap kedudukan pemerintah. 

5. Globalisasi dan Iniltenium Development Goals dan ECOSOB 

isu lain yang merupakan faktor eksternal adalah menguatnya globalisasi dan regionalisasi. Hal ini antara lain menyebabkan berkurangnya peran dan otoritas negara dalam pembuatan kebijakan. Sehingga kebijakan-kebijakan yang. dibuat oleh pemerintah harus memperhatikan covenant, prinsip-prinsip dan kesepakatan internasional lainnya yang telah diratifikasi. Termasuk dalam hal ini adalah misalnya perjanjian perdagangan internasional, WTO, perjanjian internasional tentang pemberantasan korupsi, dan covenant ECOSOB. Perkembangan lainnya adalah pencanangan millenium Development Goals yang harus dipenuhi oleh pemerintah. Dalam MDGs ini pemerintah harus memberikan penguatan kepada masyarakat untuk lepas dari kemiskinan struktural yang terjadi. Dengan demikian isi ini juga akan mempengaruhi kebijakan-kebijakan yang akan dibuat oleh pemerintah. 

6. Kebijakan Publik 

Yang juga menjadi isu dalam administrasi publik adalah terkait dengan proses penyusunan kebijakan Publik yang harus semakin baik dan kondusif bagi pelayanan, pemerintahan dan pembangunan. Dalam hal ini terkait dengan proses penyusunan kebijakan yang semakin partisipatif dengan berbagai pendekatan. Masyarakat sebagai penerima kebijakan harus menjadi aktor yang aktif dalam kebijakan publik. Pada sisi lainnya, isu ini juga terkait dengan proses potitik yang terjadi di Parlemen dalam kaitanya dengan Pemerintahan. Perubahan sistem parlementer ke sistem presidensial di Indonesia memberikan tantangan tersendiri dalam kebijakan Publik. Hal ini karena sistem birokrasi yang masih terkooptasi dengan politik, proses political merit system yang belum terbangun, dan sistem multi party. Respon administrasi Publik terhadap perubahan sistem politik dalam kebijakan Publik harus semakin rasional dan profesional. 

Untuk memperkuat proses pembuatan kebijakan Publik perlu kirang dikembangkan metode/toots yang aplikatif. Misalnya pemanfaatan software-software kebijakan Publik yang dapat merasionalisasi secara kuntitatif. Penguasaan metode decision support system (seperti AHP dan System Dynainic) harus dikuasai dalam oleh para pembuat kebijakan. Termasuk adalah penguasaan metode system thinking dan system dynainic untuk memperkuat proses pembuatan keputusan. Perkembangan baru seperti knowledge management harus menjadi kurikulum dalam administrasi Publik. 

7. Hukum Administrasi Negara 

Isu lainnya yang relevan dengan kajian administrasi Publik adalah Hukum Administrasi Negara. Kedua bidang ilmu ini sejatinya memiliki hubungan yang sangat dekat sebagaimana telah menjadi tradisi dalam administrasi publik di negara-negara Eropa Kontinental. Sulitnya melakukan reformasi dalam administrasi Publik disebabkan juga oleh lemahnya integrasi antara Administrasi Publik dengan Hukum Administrasi Negara. 

Padahal perubahan Administrsi Publik juga membutuhkan perubahan perangkat keras Hukum Administrasi Negara. Para ilmuwan administrasi Publik generasi kedua dan ketiga di Indonesia kurang memahami konteks hukum administrasi negara. Hal ini berbeda dengan ilmuwan administrasi Publik generasi pertama seperti Prof. Prajudi Atmosudirdjo. Oleh karena itu, sudah saatnya memikirkan kembali perubahan kurikulum administrasi Publik yang berorientasi juga pada kajian Hukum Administrasi Negara dalam kaitannya dengan studi administrasi Publik.

NEGARA, PEMERINTAH DA ADMINISTRASI NEGARA 

Administrasi Publik di Indonesia mengalami persoalan krusial karena sulitnya memisahkan antara negara (Stoat), pemerintah (Regierung) dan Administrasi Publik (Verwaltung). Di Indonesia ketiganya seakan-akan bersatu sehingga sulit rnembedakan secara benar penggunaan dan fungsi negara, pemerintah dan administrasi. Kajian pemisahan unsur-unsur negara ini kurang mendapatkan perhatian sehingga seringkali pekerjaan administrasi Publik dengan mudah diintervensi oleh pemerintah. 

Presiden adalah kepala negara dan kepala pemerintahan, sekaligus kepala administrasi. Tetapi fungsi ini harus dapat dipisahkan dengan baik, karena negara adalah bukan hanya pémerintah. Demikian pula pemerintah yang dipilih secara demokratis dan administrasi Publik yang diangkat dan bekerja berdasarkan Undang-undang harus terdapat pembagian fungsi dan peran yang tegas. Tentu saja dalam pengertian yang luas ruang linkup kajian administrasi Publik dapat meliputi negara, pemerintah dan administrasi Publik. Tetapi dalam kehidupan praktek administrasi Publik perlu dipikirkan upaya untuk mempertegas garis batas antara negara, pemerintah dan administrasi Publik. Beban berat administrasi Publik untuk melaksanakan keputusan-keputusan politik seringkali disebabkan oleh tidak tegasnya garis antara negara, pemerintah dan masyarakat.

Administrasi Negara Dan Masalah-Masalah Kenegaraan

Administrasi Negara Dan Masalah-Masalah Kenegaraan 

a. Birokrasi 

Top management dari Administrasi Negara bersifat Politis, mereka sering disebut sebagai birokrasi. Birokrasi merupakan suatu organisasi negara yang dipimpin oleh pejabat pilihan negara dan bersifat non karier, mereka dipilih berdasarkan periode waktu tertentu. Hal ini dipahami merupakan pembedaan yang sangat mendasar dari organisasi negara dan privat. 

Spektrum pemerintah yang memperluas pengaruhnya di dalam masyarakat dengan menambah kekuasaan ekonominya bukan hanya melekat pada negara AS, tapi bersifat universal. Seiring dengan berjalannya waktu, kenyataan menunjukkan bahwa birokrasi mulai mempunyai kekuasaan. Studi Kaufman menyiratkan kepercayaan sejumlah orang Amerika terhadap pemerintaannya bahwa organisasi pemerintah memang abadi dan pertumbuhannya tidak dapat dihentikan. Para pembuat keputusan ini cenderung memandang diri mereka sebagai politisi/administrator berdasarkan tingkat pendidikannya.

Para manajer yang memandang dirinya sendiri dalam konteks politik yang tinggi cenderung mengutamakan ilmu-ilmu sosial/mengejar tingkat magister dalam administrasi negara. Tetapi semuanya merasa mereka seharusnya berpatisipasi dalam pemrakarsa, perumusan, dan penyajian usul-usul kebijakan untuk dewan-dewan mereka.

Birokrasi pemerintah merupakan kesatuan organisasi organisasi terbesar dan mempekerjakan lebih banyak orang-orang professional yang terdidik dibandingkan institusi apapun lainnya di AS. Oleh karena itu terungkap bahwa birokrasi negara patut dikaji sebagai upaya eltruistis (sehingga kepentingan umum dapat terlaksana secara lebih efektif). Studi dan praktek mengenai birokrasi negara disebut administrasi negara. 

Administrasi negara mempunyai banyak definisi, yang secara umum dapat dibagi dalam dua kategori. Pertama, definisi yang melihat administrasi negara hanya dalam lingkungan lembaga eksekutif saja. Dan kedua, definisi yang melihat cakupan administrasi negara meliputi semua cabang pemerintahan dan hal-hal yang berkaitan dengan kepentingan umum. 

b. Perkembangan Administrasi Negara

Administrasi Negara Sebelum Wilson :

• Plato “The Laws” masa Yunani Kuno membagi administrasi ke dalam tiga cabang yaitu Pengawas Kota, Pengawas agora, dan Pengawas tempat ibadah serta menggambarkan tugas dan kewajiban, serta bagaimana menentukan jumlah serta proses seleksinya. 
• Aristoteles “Politics” /”On Athennian Constituon” menambahkan satu jenis pengawasan lagi yaitu pengawas daerah pedalaman.
• Marchiavelli “The Prince” Administrasi sebagai pelayan negara yang membantu negara 
• Montesquieui “The Spirit of Laws” Administrasi sistem regulasi dalam penerapan hukum melalui pedoman-pedoman operasional. 
• Rosseau “The Sosial Contract” bahwa ketika negara semakin besar beban administrasi akan menjadi besar dalam mendukung berlangsungnya negara. 

Singkatnya, dari pendapat para ahli di atas dapat diketahui bahwa berdasarkan tulisan kuno (sebelum masa Wilson) administrasi negara sudah gencar dipersoalkan.

Administrasi Negara Sebagai Disiplin Ilmu :

Pada perkembangan Administrasi sebagai disiplin ilmu mengalami beberapa proses pergantian cara pandang. Menurut Nicholas Henry menyatakan terdapat krisis definisi administrasi dalam administrasi negara dan lebih jauh Henry menyarankan bahwa pemahaman administrasi bisa dipahami lewat paradigma. Henry mengutip pendapat Robert T. Golembiewski bahwa standart disiplin ilmu mencakup Lokus dan Fokus. Lokus adalah letak/kelembagaan dari administrasi berada, sedangkan fokus adalah sasaran spesialisasi dari bidang studi.

Administrasi Negara di tahun 90-an

Administrasi negara ditujukan guna memahami hubungan pemerintah dan masyarakat, meningkatkan responsibilitas kebijakan negara terhadap berbagai kebutuhan sosial, serta melembagakan praktek manajerial sehingga terbiasa bekerja dengan cara yang lebih efektif dan efisien. K. Bailey menjabarkan administrasi negara adalah menyangkut perkembangan 4 macam teori yaitu :

• Teori Diskriptif : diskripsi struktur bertingkat dan berbagai hubungan dengan lingkungan kerjanya.
• Teori Normatif : nilai-nilai yang menjadi tujuan admnistrasi negara, alternatif keputusan, yang seharusnya diambil oleh praktisi dan apa yang seharusnya dikaji serta dianjurkan pada para pelaksana kebijakan.
• Teori Asumtif : pemahaman yang benar terhadap realitas seorang administrator, suatu teori yang tak mengambil asumsi model setan/malaikat birokrat.
• Teori Instrumen : Peningkatan teknik-teknik manajerial dalam rangka efisiensi dan efektifitas pencapaian tujuan negara.

Alasan paradigma administrasi negara perlu diketahui antara lain :

• Orang harus mengetahui tempat bidang administrasi tersebut berada untuk memahami statusnya yang sekarang.
• Administrasi negara adalah unik , keunikannya tersebut karena mempunyai perbedaan yang sangat menonjol dengan ilmu politik (ibu ilmu administrasi negara) dalam masalah perkembangan segi-segi tertentu teori organisasi dan teknik manajemen. Letak perbedaannya pada penekanan perilaku dan struktur birokrasi serta metodologi. Perbedaan dengan ilmu administrasi lain : teknik evaluasi yang diterapkan oleh organisasi kemasyarakatan yang tidak mencari keuntungan dan tidak sama dengan organisasi swasta yang selalu mengejar keuntungan.

Masa Awal Ilmu Administrasi Negara :

• Woodrow Wilson dalam “ The Study of Administration ” yang dimuat di Political Science Quarterly 1887 mengetahui bahwa lebih sulit menjalankan suatu konstitusi daripada menyusunya, lalu ia mengusulkan agar lebih banyak pikiran intelektual dalam mengemban manajemen negara. Hal itu menimbulkan pertentangan di antara sarjana sesudahnya.
• Kenyataannya Wilson terlihat mendua tentang apa sebenarnya administrasi negara itu. Richard J. Stillman berpendapat Wilson gagal menjelaskan apa sebenarnya kajian adminstrasi, bagaimana seharusnya hubungan antara bidang administrasi dan politik, dan apakah kajian administrasi akan menjadi ilmu yang abstrak sama seperti ilmu alam. Namun ia memuji tulisan itu karena mampu menempatkan tesis yang jelas, berpengaruh kuat dan sulit dihapus, bahwa administrasi negara perlu untuk dipelajari. 

Nicholas Henry memberikan beberapa ruang lingkup yang dapat dilihat dari topik-topik yang dibahas (selain perkembangan ilmu administrasi negara itu sendiri) antara lain:

• Organisasi Negara : yang pada prinsipnya berkenaan dengan model-model organisasi dan perilaku birokrasi.
• Manajemen Negara : berkenaan dengan sistem dan ilmu manajemen, evaluasi program dan produktivitas, anggaran negara dan manajemen sumber daya manusia.
• Implementasi : menyangkut pendekatan terhadap kebijakan negara dan implementasinya, privatisasi, administrasi antar pemerintah dan etika birokrasi.

Krisis Identitas 

Krisis identitas yang dialami administrasi negara, menurut Henry , berkisar pada persoalan bagaimana administrasi negara memandang dirinya sendiri dalam waktu-waktu silam. Secara rinci krisis identitas dimaksud menunjukkan bahwa: 

• Krisis identitas yang dihadapi administrasi negara bertumpu pada tiadanya kesepakatan tentang administrasi negara sebagai ilmu ataukah bukan. 
• Sesuatu pengetahuan dapat dipandang sebagai ilmu apabila memenuhi dua ukuran berikut:

a. mempunyai paradigma teoritis;

b. mempunyai teori-inti.

• Administrasi negara dapat dipandang sebagas studi multidisipliner yang bersifat eklektis karena banyak konsep yang dipinjam dari ilmu-ilmu.
• Nicholas Henry menunjukkan adanya 5 paradigma administrasi negara adalah sebagai berikut :

Paradigma I “Dikotomi Politik/Admistrasi Negara 1900-1926”

Penekanan paradigma I adalah lokus (tempat) dimana administrasi negara seharusnya berada. Tokoh-tokohnya adalah Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Goodnow mengungkapkan bahwa politik harus memusatkan perhatian terhadap kebijakan dari kehendak rakyat. Pemisah administrasi dan politik dimanifestasikan oleh pemisah antara badan legislatif yang bertugas mengekspresikan kehendak rakyat, badan eksekutif yang mengimplementasikan kehendak rakyat, dan judikatif membantu legislatif menentukan tujuan dan merumuskan kebijakan. Legitimasi konseptual awal dari batasan lokus center bidang ini menjadi masalah bagi kalangan akademisi dan praktisi dikenal sebagai dikotomi politik/administrasi. 

Hasil paradigma I memperkuat pemikiran dikotomi politik/administrasi yang berbeda, dengan menghubungkannya dengan dikotomi nilai/fakta yang berhubungan. Gambaran wilayah kajian ahli ilmu administrasi negara antara lain teori organisasi, budgetting, dan kepegawaian. Implikasi yang tak kalah penting dari tahap pemusatan lokus adalah tertutupnya administrasi negara dari bidang-bidang lainnya seperti administrasi niaga. Penekanan administrasi negara pada administrasi dan fakta. Paradigma ini hanya ditemukan aspek lokus saja, tetapi fokus kurang jelas.

Paradigma II “Prinsip-prinsip Administrasi Negara 1927-1937” 

Administrasi negara mencapai puncak kejayaannya tahun 1930-an dan 1940-an dengan adanya sambutan yang baik pada para ahli administrasi oleh kalangan industri dan pemerintah. Gulick dan Urwick mengajukan 7 prinsip administrasi yaitu POSDCORB kepanjangan dari

P Planning : Perencanaan, 

Yaitu kegiatan-kegiatan yang berkenaan dengan penyusunan garis-garis besar yang memuat sesuatu yang harus dikerjakan, dan metode-metode untuk melaksanakannya dalam rangka mencapai tujuan organisasi. 

O Organisizing : Pengorganisasian,

Yaitu aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengan penyusunan struktur yang dirancang untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan. Pengorganisasian sebenarnya merupakan proses mengorganisasikan orang-orang untuk melaksanakan tugas pokoknya. Karena itu, dalam administrasi negara masalah organisasi dan personalia merupakan dua faktor utama. 

S Staffing : Penyediaan staf,

Yaitu pengarahan dan latihan sekelompok orang yang mengerjakan sesuatu tugas, dan memelihara kondisi kerja yang menyenangkan. Ada tiga tipe program pengembangan staf yang terdiri dari presupervisory programs, middle management programs dan executive development programs. 

D Directing : Pengarahan,

Yaitu pembuatan keputusan-keputusan dan menyatukan mereka dalam aturan yang bersifat khusus dan umum.

CO Coordinating : Pengkoordinasian,

Berupa kegiatan-kegiatan untuk mempertalikan berbagai bagian-bagian pekerjaan dalam sesuatu organisasi.

R Reporting : Pelaporan,

Yaitu hal yang berkaitan dengan pemberian informasi kepada manajer, sehingga yang bersangkutan dapat mengikuti perkembangan dan kemajuan kerja.

B Budgeting : Penganggaran.

Adalah fungsi yang berkenaan dengan pengendalian organisasi melalui perencanaan fiskal dan akutansi. Allen Schick mengungkapkan 3 tujuan anggaran antara lain pengawasan, manajemen, dan perencanaan. Memiliki fungsi sebagai fungsi kontrol, manajemen, perencanaan, dan fungsi evaluasi. 

Menurut para tokoh-tokoh diatas, prinsip ini berlaku dimana saja atau bersifat universal. Sehingga paradigma ini fokus lebih ditekankan dari pada lokus.

Masa Penuh Tantangan 1938-1947.

1938-1940, serangan muncul dari Simon dalam Administrative Behavior 1946 dan pengujiannya A Study of Decision Making Process in Administration Organization menunjukkan bahwa dalam setiap prinsip administrasi ada suatu counterprinsip dan karena itu menyebabkan keseluruhan ide dari prinsip-prinsip itu dapat dibantah. 

Misalnya : literatur tradisional administrasi menyatakan birokrasi harus mempunyai lingkup pengawasan yang sempit yang mengakibatkan penyampaian perintah menjadi kacau dan pengawasan semakin tidak efektif dan bahkan hilang. Kedua, literatur untuk memaksimasi komunikasi yang efektif guna mengurangi pemutarbalikan (memperbesar responsitas dan memperketat pengawasan), menurut Simon sebaiknya tingkat hirarki dibuat serendah mungkin yakni suatu hirarki yang datar. 

Logika yang menjadi dasar prinsip ini adalah semakin sedikit orang yang menyampaikan pesan baik ke tingkat atas/bawah maka semakin lebih memungkinkan pesan tersebut sampai pada tempat yang dituju dengan relatif utuh dan tak rusak. Hirarki datar yang diperlukan seharusnya mempunyai grafik organisasi seperti di bawah ini : 

Prinsip Lingkup Pengawasan Sempit

Prinsip Maksimasi Komunikasi

Reaksi Terhadap Tantangan 1947-1950

Simon juga menambahkan suatu alternatif pada paradigma lama. Menurutnya pertama, suatu paradigma administrasi negara yang baru seharusnya memiliki 2 macam ahli administrasi negara yang bekerja secara serasi dan saling memberi dorongan antara lain : yang memusatkan perhatian pada perkembangan ilmu administrasi murni yang didasarkan pada dasar-dasar psikologi sosial secara seksama. Ia menghendaki ilmu murni ditunda dulu karena ada masalah POSDCORB yaitu mengenai dasar dari pencaplokkan ilmu murni. 

Kedua, psikologi sosial memberikan dasar pemahaman terhadap pelanggaran tingkah laku administrasi yang bagi ahli administrasi negara dianggap asing dan tak menyenangkan karena kebanyakan dari ahli tersebut tidak terlatih dalam psikologi sosial. Ketiga, karena ilmu dianggap sebagai bebas nilai ini diikuti bahwa ilmu administrasi secara logis akan melarang ahli administrasi negara dari apa yang mereka rasa sebagai sumber masalah yaitu teori politik normatif, konsep kepentingan umum, dan keseluruhan aneka macam nilai kemanusiaan. 

Bagi Simon dan pengikutnya ilmuwan administrasi negara mempunyai pemikat dan tongkat pendorong. Pemikat itu adalah pemeliharaan hubungan-hubungan konseptual yang logis antara administrasi negara dan politik yaitu proses pembuatan keputusan umum. Administrasi negara menganggap tahap-tahap internal dari proses itu, pembentukan kebijaksanaan umum di dalam birokrasi dan penyampaiannya kepada masyarakat. Sedangkan ilmu politik menganggap tahap-tahap external dari proses antara lain tekanan-tekanan dalam masyarakat yang menyebabkan perubahan sosial politik.

Tongkat pendorong : administrasi negara mempunyai prospek yang sedikit suram karena hanya melengkapi kembali untuk menjadi apa yang secara teknik berorientasi ilmu murni yang dapat kehilngan kaitan terhadap realitas sosial politik dalam usaha-usaha penanaman rekayasa mentalitas pelaksana administrasi negara.

Paradigma III “Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik 1950-1970”

Akibat dari perhatian dan kritik-kritik konseptual yang mengalir , administrasi negara masuk ke dalam induk disiplin ilmu politik. Hasilnya adalah diperbaharuinya kembali penentuan lokus yakni birokrasi pemerintah tetapi kehilangan fokusnya. Tahap penentuan ketiga ini sebagian besar merupakan usaha menetapkan kembali kaitan-kaitan konseptual antara administrasi negara dan politik. Namun, konsekuensinya adalah keharusan untuk sibuk mendefinisikan bidang ini, paling tidak dalam fokus analisanya, dan keahlian utamanya.

Perbandingan dan Pembangunan Administrasi

Perbandingan administrasi negara memusatkan pada 5 permasalahan motivasi sebagai kegiatan ilmiah, pencarian teori, dorongan bagi aplikasi praktis, sumbangan bagi perluasan perbandingan politik, perlunya peneliti yang terlatih dalam tradisi hukum administrasi , dan analisa perbandingan berbagai masalah administrasi yang ada.

Fred W Riggs perbandingan administrasi negara sebagai sarana perdebatan dan penguatan teori administrasi negara. Perbandingan administrasi negara harus bersifat empiris, nomotetis, ekologis, factual, ilmiah, dapat digeneralisis, sistematis, dan non parochial. Terdapat dua perbedaan administrasi negara yaitu 

• Bertahannya parochialisme administrasi negara Amerika yang punya banyak kesamaan dengan parochialisme ilmu-ilmu yang mendasarkan pada pendekatan tingkah laku pada umumnya.
• Administrasi negara pada umumnya dengan perbandingan administrasi khususnya, punya masalah pertentangan antara praktek dan teori.

Ketegangan antara ilmu politik dan perbandingan administrasi negara adalah karena kurang bisa diidentifikasikan sumber. Meski ada tumpang tindih/over lapping yang jelas antara perbandingan administrasi Negara dengan perbandingan politik, khususnya tingkat kesejajaran perkembangan kedua sub-bidang tersebut, umur rata-rata para partisipan dan kemiripan pandangan dan tujuan.

Golembiewski mengikhtisarkan dilema perbandingan dan pembangunan administrasi Negara tahun 1970-an. Administrasi Negara harus memberi perhatian penuh pada kenyataaan bahwa kegagalan perbandingan administrasi pada pokoknya disebabkan tak lain di pengalaman kegagalan yang dipaksakan sendiri. Ia meletakkan tujuan yang tak bisa dicapai yaitu pada permulaannya dan tetap saja memilih untuk mencari model dan teori yang komprehensif untuk mendefinisikan diri.

Paradigma IV “Administrasi Negara Sebagai Ilmu Administrasi 1956-1970”

Suatu kebenaran tentang administrasi adalah administrasi negara tak punya identitas dan keunikannya di dalam membatasi beberapa konsepnya yang lebih besar. Suatu masalah dalam rute ilmu administrasi. Meski tak terdapat prinsip-prinsip universal dalam ilmu administrasi. James D Thompson dalam Organizations in Action (1967) memberi alasan kuat untuk memilih ilmu administrasi sebagai paradigma administrasi niaga yaitu semua organisasi dan metodologi manajerial pada umumnya memiliki pola-pola, karakteristik-karakteristik, dan kelemahan-kelemahan tertentu. 

Dalam paradigma ini prinsip-prinsip management yang pernah popular dikembangkan secara ilmiah dan mendalam. Fokusnya adalah perilaku organisasi, analisis manajemen, dan lainnya. Semua fokus tidak hanya ditempatkan dalam ekonomi tapi juga dalam administrasi negara, karena itu lokusnya kurang jelas.

Kebingungan akan istilah Negara dibidang administrasi negara memang bisa dimengerti karena organisasi manajerial semakin banyak terkait dengan masalah-masalah Negara, pemerintahan dan politik sehubungan dengan makin meningkatnya segi saling keterkaitan dalam masyarakat teknologi. Para ahli administrasi negara mulai menerima bahwa kata Negara dalam administrasi negara tidak bisa diartikan dalam makna institusi namun diartikan sebagai makna filosofis, normatif dan etika. Dengan kata lain, kata Negara berarti segala sesuatu yang mempengaruhi kepentingan umum.

Ketegangan diantara Negara dan swasta, kepentingan umum dan motif keuntungan yang dicerminkan paradigma ilmu administrasi tak punya peran apapun guna meredakan permasalahan lokus. Ilmu administrasi negara dapat digunakan untuk keperluan apa saja yang paling immoral sekalipun. Konsep penentuan dan penerapan kepentingan umum memberi tonggak pembatas bagi administrasi negara dan sebuah lokus untuk bidang studi ini.akan tetapi hal itu tidak akan banyak, artinya jika setiap perhatian dalam konteks ilmu administrasi, seperti fokus teori organisasi ataupun ilmu manajemen lebih condong ke ilmu politik. Paradigma ini menyingkirkan banyak pertimbangan nilai kecuali nilai efisiensi ekonomi sehingga para ahli dapat mulai berpikir secara filosofis mengenai arti yang sesungguhnya kata Negara dari administrasi Negara.

Kekuatan Separatisme : “Ilmu dan Masyarakat”dan Administrasi Negara Baru” 1965-1967

Administrasi Negara mengalami 2 pembaharuan yaitu perkembangan program-program interdisipliner dalam ilmu pengetahuan, teknologi dan kebijakan umum di universitas-universitas terkemuka. Kedua adalah munculnya administrasi negara baru. 1968, Waldo dalam The New Negara Administration : The Minnowbrook Perspective menjelaskan administrasi negara yang baru sangat memperhatikan teori-teori normatif, filosofis, aktivisme, dan banyak membahas hal-hal yang berkitan dengan nilai-nilai, etika, perkembangan para anggota secara individual dalam organisasi, hubungan birokrasi dengan pihak yang dilayani, dan lainnya. Penekanannya pada segi moral.

Paradigma V “ Administrasi Negara Sebagai Administrasi Negara, 1970-?

Administrasi Negara dalam konteks paradigma yang tengah berlaku sekarang. Fokusnya adalah teori organisasi dan ilmu manajemen sedangkan lokusnya adalah kepentingan umum dan urusan umum. Administrasi negara telah tumbuh sebagai bidang ilmu tersendiri. Hal itu dibuktikan dengan munculnya perguruan-perguruan tinggi, sekolah, dan jurusan yang khusus mempelajari administrasi negara.

Namun cakupan sepenuhnya atas pendidikan administrasi negara masih belum pasti. Meski begitu kecenderungan-kecenderungan yang pasti dalam administrasi negara semakin menyeruak antara lain pertumbuhannya dan agresifnya pendidikan administrasi negara dalam merekrut mahasiswa minoritas dan perempuan.

Ciri Administrasi Negara :

• Administrasi Negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (Unavoidable), titik tekannya yang mendasar adalah dalam hubungannya antara negara dan masyarakat bersifat pasti, lain halnya dengan hubungan masyarakat dengan institusi Privat (swasta) yang bersifat temporary (sementara). 
• Administrasi Negara mempunyai monopoli untuk menggunakan wewenang dan kekuasaannya. Negara mempunyai kewenangan untuk memaksakan kehendaknya pada masyarakat untuk menciptakan kepatuhan terhadap hukum, kekuasaan untuk melaksanakan paksaan dipahami sebagai coercive power, administrasi negara merupakan penjelmaan dari hal tersebut dan diwujudkan dalam lembaga-lembaga negara seperti kepolisian, kehakiman, dan lainnya.
• Administrasi Negara mempunyai prioritas. Administrasi negara mengandung tanggung jawab moral untuk mensejahterakan masyarakat, karena itu administrasi negara mempunyai prioritas dalam memberikan arahan ataupun pelayanannya.
• Administrasi Negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas. Terdapat lingkupan masyarakat dalam negara yang meliputi batasan teritorial suatu negara, disitu akan terdapat administrasi negara.

Manajemen Dalam Konteks Administrasi Publik

Manajemen Dalam Konteks Administrasi Publik 

Administrasi Publik memiliki peran yang penting dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan di berbagai negara. Peran penting administrasi publik adalah mewujudkan tujuan utama dibentuknya Negara yaitu kesejahteraan seluruh rakyat. Dalam konteks Indonesia, tujuan negara adalah sebagaimana yang tertuang dalam UUD 1945 alinea iv.

Perjalanan penyelenggaraan Administrasi Publik sebagai alat pencapai tujuan utama negara yang demikian, telah mengalami berbagai macam perkembangan mulai dari sebelum lahirnya konsep Negara Bangsa sampai lahirnya ilmu modern Administrasi Publik yang hingga detik ini telah mengalami beberapa pergeseran paradigma, mulai model klasik yang berkembang dalam kurun waktu 1855/1887 sampai akhir 1980an. New Public Management (NPM) yang berkembang di tahun 1980an sampai pertengahan tahun 1990an; sampai paradigma Good Governance yang berkembang sejak pertengahan tahun 1990an hingga saat ini. Pergeseran paradigma Administrasi Publik membawa pengaruh terhadap penyelenggaraan peran Administrasi Publik yang berkaitan dengan pelaksanaan strategi, pengelolaan organisasi internal, dan interaksi antara aktor-aktor dalam Administrasi Publik. Pengaruh pergeseran paradigma Administrasi Publik terhadap aspek-aspek kehidupan negara tersebut akan sangat menentukan model dan ragam dalam penyelenggaraan Pemerintahan dari sebuah Negara, termasuk Indonesia yang pergeseran paradigma Administrasi Publik-nya dalam suatu kondisi dipengaruhi dan mempengaruhi system-sistem lainnya. Model Pemerintahan sangat ditentukan oleh bagaimana kondisi lokal di negara tersebut, artinya sejauhmana Administrasi Publik di Negara tersebut telah beradaptasi dengan perkembangan paradigma yang ada, dan sejauh mana adaptasi terhadap perkembangan paradigma tersebut dilakukan dengan tetap memperhatikan keadaan lokal, fenomena-fenomena dan permasalahan yang terdapat di Negara tersebut. 

Paradigma Administrasi Publik Klasik Dan Pergeserannya Menuju NPM

Administrasi Publik Klasik dikenal juga dengan sebutan Administrasi Negara Tradisional atau Lama. Paradigma ini merupakan paradigma yang berkembang pada awal kelahiran Ilmu Administrasi Publik. Tokoh paradigma ini adalah antara lain adalah pelopor berdirinya Ilmu Administrasi Publik Woodrow Wilson dengan karyanya “The Study of Administration”(1887) serta F.W. Taylor dengan bukunya “Principles of Scientific Management”

Dalam bukunya ”The Study of Administration”, Wilson berargumen mengenai empat konsep : (1) adanya pemisahan antara Politik dan Adminstrasi Publik; (2) perlunya mempertimbangkan aktivitas pemerintah dari perspektif bisnis; (3) analisis perbandingan antara organisasi politik dan privat melalui skema politik; serta (4) pencapaian manajemen yang efektif melalui pemberian pelatihan kepada pegawai negeri dan dengan memberi penilaian terhadap kualitas kinerja mereka. Wilson juga berpendapat bahwa problem utama yang dihadapi pemerintah eksekutif adalah rendahnya kapasitas administrasi. Untuk mengembangkan birokrasi pemerintah yang efektif dan efisien, diperlukan pembaharuan administrasi pemerintahan dengan jalan meningkatkan profesionalisme manajemen Administrasi Publik. Untuk itu, diperlukan ilmu yang diarahkan untuk melakukan reformasi birokrasi dengan mencetak aparatur publik yang profesional dan non-partisan. Karena itu, tema dominan dari pemikiran Wilson adalah aparat atau birokrasi yang netral dari politik. Administrasi negara harus didasarkan pada prinsip-prinsip manajemen ilmiah dan terpisah dari hiruk pikuk kepentingan politik. Inilah yang dikenal sebagai konsep dikotomi politik dan administrasi. Administrasi Publik merupakan pelaksanaan hukum publik secara detail dan terperinci, karena itu menjadi bidangnya birokrat tehnis. Sedang politik menjadi bidangnya politisi. Pemisahan antara politik dan Administrasi Publik ini menjadi subyek perdebatan hangat untuk jangka waktu yang lama. Perbedaan pandangan terhadap hal ini juga menjadi pembeda terhadap sejumlah pemikiran dalam Ilmu Administrasi Publik.

Diskusi tentang dikotomi Politik dan Administrasi Publik memiliki peranan penting karena turut memberi warna pada pemikiran tokoh Luther Gulick dan Lyndall Urwick. Gulick dan Urwick merupakan pendiri Ilmu Administrasi mengadopsi ide Henry Fayol kedalam teori komprehensif administrasi. Gulick dan Urwick yakin bahwa penadopsian ide Fayol yang menawarkan perlakuan secara sistematis dalam manajemen dapat diaplikasikan baik pada manajemen perusahaan maupun pada Ilmu Administrasi Publik. Menurut Gulick dan Urwick dua disiplin ilmu ini (Ilmu Manajemen dan Ilmu Administrasi Publik) tidak perlu dipisahkan menjadi disiplin ilmu yang berbeda tetapi disatukan menjadi sebuah ilmu tunggal dari administrasi yang akan melewati batas-batas antara sektor privat dan sektor publik. 

Administrasi Publik model klasik cenderung menggunakan pendekatan legalistic. Karena dalam pandangan klasik, Administrasi Publik dianggap sebagi perangkat Institusi NNegara, proses, prosedur, sistemdan struktur organisasi, serta praktek dan perilaku mengelola urusan-urusan publik. Administrasi Publik sebagi organisasi birokrasi bekerja malalui seperangkat aturan dengan legitimasi, delegasi, kewenangan rasional-legal, keahlian, adil, kontinu, cepat dan akurat, dapat diprediksi, berstandar, intregitas dan profesionalisme dalam rangka memuaskan kepentingan masayarakat umum (ESC-UN, 2004). Administrasi Publik sebagai sebuah instrument Negara diharapkan untuk menyediakan basis fundamental bagi perkembangan masyarakat dan menjamin rasa aman, termasuk menjamin kebebasan individu, perlindungan akan kehidupan dan kepemilikan, keadilan, perlindungan HAM, stabilitas, dan resolusi konflik secara damai baik dalm mengalokasikan atau mendistribusikan sumberdaya maupun dalam hal-hal lainnya (Economic and Social Council UN, 2004, 5). Inti dari pendekatan legalistik yang digunakan dalam Administrasi Publik Klasik adalah, efektifitas harus ada dalam administrasi publik untuk menjamin keberlanjutan aturan hukum.

Dalam administrasi publik model klasik menurut Stoker (2004), pemerintah memeiliki tugas kunci yaitu untuk menyampaikan sejumlah pelayanan publik serta menyediakan kesejahteraan. Tugas kunci ini dapat diserahkan kepaa aparat pemerintah dan politisi. Dalam menyediakan pelayanan sebagai wujud dari pelaksanaan tugas kuncinya, Administrasi Publik menunjukkan dominasinya sebagi aktor utama dan membiayainya dari hasil pemungutan pajak dan penggunaan dana-dana pemerintah lainnya. Ole karena itu, menurut Stoker, dominasi yang demikian dapat membuat penyediaan pelayanan tersebut menjadi tidak efisien khusunya apabila terjadi kesenjangan sumberdaya dan kapasitas dari administrasi publik manjadi tidak efektif (Stoker, 2004,20). Hal ini menjadi salah satu kritik terhadap Administrasi Publik Klasik.

Kritik lain terhadap Administrasi Publik klasik berkaitan dengan karakteristik dari Administrasi Publik klasik yang dianggap inter alia, red tape, lamban, tidak sensitive terhadap kebutuhan masyarakat, penggunaan sumberdaya publik yang sia-sia akibat hanya berfokus pada proses dan prosedur dibandingkan kepada hasil, sehingga pada akhirnya menyebabkan munculnya pandangan negatif dari masyarakat yang menganggap Administrasi Publik sebagai beban besar bagi para pembayar pajak (Economic and Social Council UN, 2004, 6). Kritk-kritik sebagaimana tersebut di atas kemudian menyebabkan dukungan bagi adanya Manajemen Publik baru (New Public Management).

New Public Management (NPM) meurut Stoker (2004) mawalnya membari penekanan tentang bagaimana menjaga biaya yang dikeluarkan dalam penyediaan pelayanan melalui disiplin manajemen yang lebih tangguh seperti melalui efisiensi tabungan, penggunaan target kinerja, serta penggunaan competitor untuk memilih penyedia jasa yang paling murah. Dalam pandangan sebagai akibat dari pertumbuhan orientasi konsumsi pemerintah dan perdebatan mengenai reinventing government menyebabkan munculnya kebutuhan akan daya tanggap dari Administrasi Publik dan pilihan yang lebih banyk akan penyadiaan pelayanan publik dibandingkan hanya focus terhadap penghematan biaya saja. Intinya, yang dimaksud dengan manajemen yang lebuh baik adalah apabila pelanggan ditempatkan sebagai focus utama perhatian (putting customers first).

Secara umum, New Public Management (NPM) muncul tahun 1980an dan menguat tahun 1990-an. New Public Management berusaha menggunakan pendekatan sektor swasta dan bisnis ke sektor publik. NPM berbasis pada beberapa teori, salah satunya adalah teori managerial movement. Managerial movement mendorong munculnya NPM berdasarkan pada keberhasilan sektor bisnis dan publik bergantung pada profesionalitas dan kualitas manajernya. Kemajuan dapat dicapai melalui produktivitas yang lebih besar, dan produktivitas ini dapat ditingkatkan melalui disiplin yang ditegakkan oleh para manajer yang berorientasi pada efisiensi dan produktivitas. NPM menggunakan mekanisme dan terminology pasar sehingga memandang hubungan antara badan publik dengan masyarakat sebagai layaknya transaksi penjual dan pembeli, atau layaknya sebagai consumer dan customer tidak sebagai patron dan clien sebagaimana yang dianut oleh paradigma sebelumnya yaitu old public administration. Dalam praktek NPM peran manajer publik ditantang untuk selalu melakukan inovasi dalam pencapaian tujuan. Manajer publik didesak untuk “mengarahkan bukannya mengayuh,” yang bermakna bahwa beban pelayanan publik tidak dijalankan sendiri tetapi sebisa mungkin didorong untuk dijalankan oleh pihak lain melalui mekanisme pasar.

New Public Management (NPM) muncul karena beberapa alasan, Owen E. Huges di tahun 1994 mengemukakan alasan munculnya NPM: kegagalan old public administration dalam mencapai efektifitas dan efisiensi sektor publik, sehingga perlu adanya perubahan menuju ke arah yang berorientasi dan memusatkan perhatian pada akuntabilitas manajer publik dan hasil (kinerja), adanya dorongan untuk berubah dari pemerintah yang kaku dan tertutup menuju pemerintah, kebijakan dan kepegawaian yang lebih fleksibel dan transparan. perlunya menetapkan tujuan organisasi secara jelas dan menetapkan tolak ukur keberhasilan melalui indikator kinerja, perlu adanya komitmen politik bagi administrator agar tidak semata-mata bersikap netral dan non-partisan, perlu adanya komitmen politik bagi administrator agar tidak semata-mata bersikap netral dan non-partisan, dan adanya kecenderungan untuk mereduksi peran pemerintah dengan melakukan kontrak dengan pihak lain dan privatisasi.

Selain Owen E. Huges, pendapat tentang alasan munculnya NPM dikemukakan olen Martin Minogue di tahun 2000: semakin membesarnya anggaran pemerintah yang mengakibatkan beban sosial sehingga perlu adanya perubahan untuk lebih efisien dan mengurangi peran pemerintah, rendahnya mutu pelayanan pemerintah pada masyarakat, dan adanya nilai ideologi yang bersifat kontradiktif terhadap perubahan paradigma pemerintahan yang membuka peluang bagi ditemukannya solusi untuk meningkatkan kinerja pemerintah dan mereduksi ukuran dan peran pemerintah.

Sedangkan tujuan dari NPM adalah: meningkatkan efektivitas, efisiensi dan ekonomisasi sektor publik, meningkatkan kualitas dan kuantitas out put sektor publik dan orientasi pemerintahan yang berdaya hasil; memusatkan perhatian pada akuntabilitas kepada pelanggan dan kinerja tinggi, restrukturisasi badan-badan publik, mendefinisi ulang misi organisasi, menyederhanakan proses administrasi, dan mendesentralisasi pembuatan keputusan.

Penerapan new public management dapat dilihat dari sepuluh prinsip “reinventing government” karya Osborne & Gaebler (1992) yang diterapkan di AS. Prinsip-prinsip tersebut adalah: catalytic government: steering rather than rowing (pemerintah hanya katalis yang mengarahkan dan bukan melaksanakan), community-owned government: empowering rather than serving (pemerintahan adalah milik rakyat, pemerintah memberdayakan masyarakat), competitive government: injecting competition into service delivery (pemerintahan yang kompetitif, mendorong kompetisi dalam pelayanan), mission-driven government: transforming rule-driven organizations (pemerintahan yang digerakkan oleh misi), results-oriented government: funding outcomes not inputs (pemerintah yang berorientasi hasil), customer-driven government: meeting the needs of the customer not the bureaucracy (pemerintahan yang berorientasi pelanggan bukan birokrasi), entreprising government: earning rather than spending (pemerintahan yang memiliki semangat wirausaha), anticipatory government: prevention rather than cure (pemerintahan yang antisipatif), decentralized government: from hierarchy to participation and team work (pemerintahan yang desentalisasi), market-oriented government:leveraging change through the market (pemerintahan yang berorientasi pasar dan mendongkrak perubahan melalui pasar).

Setelah menelaah sedikit bagaimana penekanan Administrasi Publik klasik dan isu-isu apa yang ada di dalamnya, kemudian berkaca dari itu muncullah suatu paradigma baru sebagai suatu reformasi administrasi publik yang diterapkan berangkat dari kesadaran tentang pentingnya kualitas manajemen dalam lingkungan administrasi di mana roda administrasi dijalankan. Dengan kata lain, penciptaan dan pemantapan Total Quality Management yang dalam penerapannya mencakup beberapa hal sebagai berikut: 

• fokus perhatian adalah pada kepuasan pelanggan 
• perbaikan dilaksanakan secara terusmenerus
• peningkatan mutu atas segala sesuatu yang dilakukan dan dihasilkan oleh organisasi 
• adanya pengukuran yang disertai alat ukur yang jelas 
• pemberdayaan sumber daya manusia yang harus dilakukan secara terusmenerus sesuai dengan fenomena yang berkembang di lingkungan organisasi